苏家垱乡人民政府牌子仍显示“归属”星子县。
两个乡镇，原本隶属A地，后来划给B地。但A地不肯“放手”，B地也不好“接盘”，不尴不尬僵持5年之久。
这就是江西九江苏家垱乡和泽泉乡的现实处境。
2015年8月报道，上述两个乡，位于九江下属的星子县和共青城市交界处，总面积超过160平方公里，人口4万余人。
过去很长一段时间，它们都“名正言顺”归属星子县管辖，直到2010年9月，共青城获批设立县级市。
当时，根据江西省政府下发的文件，包括苏家垱乡、泽泉乡在内，九江市下属部分街道、乡镇以及村都划归到共青城市。
但这份文件迟迟没有落实到位。两个乡的社会、经济等各项工作依然由星子县部署，遇到土地审批、资金划拨等具体问题，又通过共青城市解决。
这一现状，也引起了江西省人大代表的关注。2016年1月，江西省进入“两会时间”，两名省人大代表刘锡秋和张玲芳聚焦九江行政区划，分别提出落实两乡区划调整以及庐山设市的建议。
2010年12月28日，共青城市正式挂牌成立。
区划归属
“无论如何，这两个乡已‘嫁’给共青城市多年，可星子县却将它们攥在手里不放，至今舍不得‘姑娘’过门，导致国务院、省政府的政令在地方执行不了，从而严重影响了4万多居民的生活，这是典型的有令不行。”2016年1月，江西省人大代表刘锡秋在接受《新法制报》采访时这样表示。
刘锡秋提到的问题，存在不是一天两天。
共青城市政府官网信息显示，2010年9月，经国务院批准同意，国家民政部批复江西省设立共青城市。
2010年11月，江西省政府根据批复精神，正式下发《关于设立共青城市的通知》：同意将德安县茶山街道办事处、甘露镇、金湖乡，永修县江益镇和燕坊镇坪塘村、燕坊村，星子县苏家垱乡、泽泉乡划归共青城市管辖，设立县级共青城市。
共青城市政府驻茶山街道共青大道，辖区面积308平方公里，总人口19万人。
然而直到现在，共青城市政府官网显示的管辖范围只有茶山街道办事处、江益镇、甘露镇和金湖镇，苏家垱乡、泽泉乡不在其中。星子县政府官网的介绍中，这两个乡又赫然在列。
2015年8月，苏家垱乡政府和泽泉乡政府工作人员向澎湃新闻证实了这一情况，表示虽然已划到共青城市，实际仍由星子县代管。
多位当地人士透露，造成这种情况的原因是早些年九江在申请共青城设市的同时，也把下辖的星子县和庐山风景名胜区管理局（以下简称“庐山管理局”）打包申请设立庐山市。
当时的设想是，苏家垱乡和泽泉乡划给共青城市，周边另外两个乡划给星子县作为“弥补”。但随着庐山“冲市”未果，另外两个乡划给星子县的想法搁浅，苏家垱乡和泽泉乡也没能划走。
庐山设市
最近十多年，有关“庐山设市”的说法从未间断。
据《江西商报》2010年报道，早在1999年，江西省政府决策咨询委员会几位专家就联名写信给江西省委，建议尽快成立一个新的庐山市，把属于庐山山体的区域全部划入新的庐山市管理。
上述报道还称，人们对庐山单独设市充满期待。专家们也拿出各种方案，其中包括将星子县与庐山管理局合并成立庐山市。
然而，由于各方利益难平衡等多种因素，直到今天，庐山设市都仅处于设想阶段。
2015年8月，星子县民政局局长黄冠华在接受《新法制报》采访时表示，申请庐山市的工作又开始强力推进，具体的方案还没有定下来。一旦庐山设市成功，星子县将会面临行政区划的重新调整，泽泉乡和苏家垱乡的问题可一并解决。
将近半年后，江西省人大代表张玲芳在省两会期间提交《关于要求加快推进庐山设市步伐的建议》。
据她透露，九江市政府近期向省政府呈报了庐山设市的申请。考虑到庐山设市涉及多个关联方，她建议加快庐山设市行政区划调整步伐。
在张玲芳看来，理顺庐山管理体制事项由来已久。此次区划调整如果能在省委、省政府的推动下取得实质性进展，不仅可以提高江西在长江中游城市群竞争力，同时也有利于理顺庐山管理体制、做大做强旅游产业。
“庐山的旅游资源非常丰富，分为山上、山下资源，但由于行政管理体制不畅，导致庐山旅游资源无法融为一体。”1月28日，她在接受澎湃新闻采访时表示，庐山设市能将山上、山下旅游资源融为一体，把客人留住，对于九江旅游的未来发展非常有利。
此外，张玲芳还表示，庐山设市不仅涉及庐山管理体制的隶属和资源整合，也涉及到两个县级行政区划的调整。为了更好地整合资源，维护当地社会稳定，庐山设市的步伐也应加快。
多头管理
作为九江境内最著名的景点，庐山的“多头管理”问题一直备受诟病。
2013年1月，《中国经济周刊》曾报道，山体面积为282平方公里的庐山，曾同时有六个机构或地方政府在管理。有利益处，“人人都在管”；出事时，“处处无人管”。
星子县也是庐山的管理方之一。
上述报道提到，庐山的60%山体和35%的景点坐落在星子县，其中不乏白鹿洞书院、摩崖石刻群等知名景点。该县过去一直是个农业小县，近年来旅游收入成为当地政府的一块大蛋糕。
2011年11月，星子县辖区内庐山的一个景点发生火灾，县政府却无动于衷。
最后，在庐山管理局的带领下，大火被成功扑灭。该局一位领导事后向星子县政府抛下一句话，“我们灰头土脸的，你们却坐在办公室喝茶看报纸！”
星子县政府“隔岸观火”事出有因。根据1996年江西省人大通过的《江西省庐山风景名胜区管理条例》，防火护林的责任归庐山管理局。
可是由于“一山六治”导致权责模糊、利益纷争等问题，庐山管理局对庐山山体外的管理根本无从进行，也没有办法监督。
张玲芳也对这一问题有深刻体会。
她指出，庐山管理局不属于一级政府，管理上存在着诸多弊端，比如行政审批操作失范。
“庐山管理局属派出机构，没有行政审批权和执法权，现实中又行使了政府职能，缺乏法律支撑，如对山体四周违法违章建筑管理无措，执法无依。”张玲芳表示。
她还注意到，由于庐山管理局没有财政转移支付户头，在申报项目和资金争取上遭遇“瓶颈”制约，如旅游项目难以得到体制内的政策保障。
此外，庐山森林防火和公益林保护、病虫害防治等任务分属相关区、县，当地政府投入大量的人力、物力、财力却少有经济回报。这种权利和义务的不对等，使庐山森林防火各守一方，安全隐患不容小觑。
两乡窘境
庐山“冲市”尚未修成正果，苏家垱乡和泽泉乡的窘境也未消除。
据澎湃新闻此前报道，曾有泽泉乡政府的工作人员透露，平时一般性工作归星子县管辖，但如果是土地审批，需要找共青城市国土部门。
星子县苏家垱乡国土所工作人员确认了这一说法。他透露，国土所日常工作、人员配备都归星子县管辖，但具体到土地审批等一些手续，需要在星子县和共青城市之间“两头跑”。
两个乡的基础设施建设和资金使用也遭遇尴尬。
共青城市政府官网发现，2012年，该市曾发布两则工程项目环评公示。
公示显示，为满足当地经济和城市快速发展要求，共青城市拟建通往苏家垱乡和通往泽泉乡的公路。两项工程估算总投资超过1.5亿元，资金来源由世界银行贷款、共青城市政府负责筹措，计划2014年12月通车。
然而直到现在，通往两个乡的新公路不见踪影。
共青城市城乡建设和交通运输局工作人员曾对澎湃新闻表示，两项工程都是世界银行的贷款项目，后来根据城市的实际条件和实际情况，调整到其他地方了。
“苏家垱乡和泽泉乡在板块上归共青城市，实际上是归星子县管。”上述工作人员坦言，修路牵涉到征地和拆迁，共青城市没有正式接管这两个乡，具体工作启动不起来。
另据江西《新法制报》报道，从2005年起，江西省财政每年安排专项资金，对符合条件的农村离任村支书和村委会主任进行补助，分别可领生活补助80元/月与70元/月。
正常情况下，这笔钱由省里拨到共青城市，共青城市再给到苏家垱乡和泽泉乡就可以了。实际路径却很曲折——共青城市没办法把钱直接下发到这两个乡，只好打回省里，省里把钱划拨到星子县，再由星子县下发。
政令不通
两乡镇的尴尬处境也引起刘锡秋注意。
据《新法制报》报道，在今年江西省两会上，他提交了《关于建议责成共青城市依法对行政区划行使管辖权的意见》（下称《意见》），为苏家垱乡和泽泉乡的困局求解。
“5年内现状迟迟得不到解决，反映出地方政府行政效率低下……”刘锡秋表示，两个乡的现实困境也反映出“政令不通”的现状。
对于解决路径，刘锡秋提出，行政区划调整牵扯到多个政府部门，为保证能够落实到位，首先应该设计可行的蓝本，实行预案制。
一旦经充分论证拿出预案，当地政府就应该召集牵涉到行政区划调整的各部门一同开会协调。由民政部门牵头，草拟一份预案报告供与会讨论，涉及的各政府部门要在明确自己职责的前提下，提出实际操作过程中可能遇到的问题，并设法解决。
考虑到两地协调，刘锡秋认为，必须拟定详细的计划，由主要领导督办，设立严格的日期进度。
同时，启动对行政区划调整执行问题的问责程序，对落实不到位，工作推动不力的相关责任人进行责任追究。对于具体操作过程中可能存在的推诿、扯皮、不协调、不沟通、不落实现象，也要进行责任追究。
事实上，对苏家垱乡和泽泉乡的4万居民而言，不管归属哪里，方便和生活水平提高才是他们更在意的。
2015年8月，泽泉乡一位村干部表示，乡里没有派出所，村民们上户口、报案还要去其他乡镇。本来，该村庄距离共青城下辖的金湖镇更近，但因为区划问题，他们只能舍近求远，去星子县下辖、路途稍远的横塘镇。
从地理接近性来看，共青城市确实比星子县更有优势。
多名当地人士透露，苏家垱乡和泽泉乡到共青城市区距离分别只有10多公里，车程20多分钟。两个乡到星子县城的距离都是30多公里，车程接近1小时。
对生活在当地的人们而言，如果要到大一点的地方看病、上学、工作或办事，去共青城市更方便。
共青城
共青城市的良好发展态势也具有一定吸引力。
有关资料显示，该市原来是鄱阳湖畔的一片滩涂。1955年，98位上海青年响应中共中央的号召来到这里垦荒创业，经过几代共青人的努力，将其建设成为一座新城。
作为全国唯一以“共青团”命名的地方，共青城市的发展得到了上级领导的高度关注和大力支持，先后有90多位党和国家领导人亲临视察。
2002年10月，共青城被确定为九江市人民政府派出机构——共青城开放开发区管委会，行政级别升格为副厅。
2010年12月28日，共青城市人民政府正式挂牌成立，九江市委常委李晓刚兼任共青城市首任市委书记。
最近几年，共青城市发展势头迅猛，GDP增速保持在两位数。
以2014年为例，该市GDP总值达74.77亿元，比上年增长10.5%。全年财政收入13.18亿元，比上年增长20.1%。
对比星子县，该县2014年GDP总值为62.2亿元，财政总收入完成11.5亿元，两项数据均低于共青城市。
人均收入方面，共青城市也明显高于星子县。
以2015年上半年为例，共青城市实现城镇居民人均可支配收入13653元，实现农村居民人均可支配收入6369元，分别高出全市平均水平3.5%和41%。
同样是这一时间段，星子县城镇居民人均可支配收入为10336元，农村居民可支配收入为4902元，两项数据均低于九江市平均水平。
优势还有扩大迹象。
2014年7月，共青城市成为江西省6个省直管县(市)试点之一，也是九江唯一的省直管县试点。
省直管县试点被赋予了与设区市相同的经济社会管理权限，包括规划直接上报、计划指标直接单列、统计数据直接报送、证照直接发放、财政体制执行省直管财政体制等，对当地政府职能转变和体制改革都将有推动作用。
2014年年底，共青大学城项目开工建设，总投资30亿元。届时，包括南昌大学在内的江西省内5所高校的独立学院将首批入驻，这对共青城市文化事业发展又是一个契机。
星子县
对星子县而言，苏家垱乡和泽泉乡虽然在地理位置上相对边缘，但对全县的经济社会发展仍有分量。
星子县发改委工作人员在接受澎湃新闻采访时曾表示，这两个乡经济总量贡献不大，在全县处于中等偏下，但它们是农业大乡。另外，苏家垱还有一些工业项目。
星子县“十二五规划”也有与苏家垱乡有关的内容。如建立占地面积3000亩的工业小区、建立特色水产养殖产业基地和果蔬茶产业基地等。倘若共青城市正式接管苏家垱乡和泽泉乡，它们现有农业和工业项目也将被带走，也对本来就不富裕的星子县是一个损失。
此外，星子县民政局工作人员也曾表示，在九江下辖的区县中，星子县区划相对较小，下辖7镇、3乡、1国营林场、1湿地管理处，人口26万。如果两个乡都划出去，星子县很有可能就是九江最小的县。
作为“婆家”，共青城市的相关部门并未明确表态。澎湃新闻查阅《共青城市城市总体规划（2012-2030）》，发现其中也有一些苏家垱乡和泽泉乡的“痕迹”。
规划将苏家垱乡和泽泉乡分别定位为旅游服务型和农林服务型。前者主要产业包括旅游服务业、特色养殖业、港口物流，后者主导产业为林业、苗圃业。
产业布局方面，两个乡都被定位为生态农业区，主要发展林木种植、林果业、花卉栽培、水产养殖、蔬菜、瓜果种植等生态农业及观光农业、乡村旅游业。位于苏家垱乡的金垅村，还被规划为港口物流区。
交通方面，共青城市总体规划还提到，苏家垱乡和泽泉乡将建设长途汽车客运站。
此外，共青城市十二五规划也显示，要实现所有的自然村通水泥路，城市公交车延伸到苏家垱乡、泽泉乡，所有中心村都有进城客车。
“星子想为主政之地争取更好的资源并没有错，但应剥离狭隘的‘政绩思维’，多为民生考虑，少点利益计较。”对于两乡归属难的问题，刘锡秋这样对《新法制报》表示。
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