江苏淮安正在审理的一起刑事犯罪案件，揭开了一些基层地方政府“招商作假”的链条。
2013年，中国人民银行反洗钱中心监测发现，2012年1月至2013年1月期间，淮安及周边地区20余家公司大量外汇频繁异常结汇，涉嫌跨境地下钱庄违法犯罪活动。
随着公安机关的深入调查，一个涉及金额近30亿元人民币的地方基层政府招商引资作假“利益链”渐渐浮出水面。
2016年9月初从该案的相关卷宗材料中发现，面临招商引资成为地方各级政府重要考核指标的激烈竞争和压力，一些基层政府为了完成上级“分解”下来的任务，不惜通过“借用外资”的方式，来“实现”招商引资指标。
据淮安市淮阴区法院于2015年12月做出的一审判决，淮安市有31家基层政府参与“借用外资”一事，涉及金额高达近30亿元，基本囊括了该市的主要区县和乡镇、街道。
庭审显示，一些地方基层政府借用港澳特区商人的身份，注册纯粹的空壳公司，从中介那里借来“外资”，注资完毕1-3天左右后，再以支付工程款、设备款的名义把资金转回去。按照约定，每用这种方式完成“招商引资”100万美元，中介可收取12.5万-18万元的人民币作为手续费。有的基层政府还被指向中介出具履约承诺书。
在上述淮安市淮阴区法院审理的“非法经营案”刑案中，黄兰英等7名招商引资“掮客”被指非法经营外汇金额达人民币29.7724亿元。
2015年12月21日，黄兰英等7人一审分别被判处有期徒刑一年六个月至三年不等，且全部被执行缓刑。其中5人已经提起上诉。淮安市中级法院将于近期开庭二审。
2013年4月7日，江苏省公安厅下达的《关于核查淮安红远帽业公司等多家企业非法结汇线索的通知》。
“相当亮眼”的外资数据
近年来，淮安利用外资成绩“相当亮眼”。公开数据显示，2009-2011年该市实际利用外资分别为5.47亿美元、10.5亿美元和16.1亿美元，同比分别增长35.1%、92.2%和54.1%，增幅连续三年全省第一；2012年到账外资同比增长30.9%，增幅全省第二，虽未实现“四连冠”的年初目标，但总量仍居区域第一。
2010年淮安市的招商引资还得到了江苏省政府的高度肯定，时任副省长张卫国曾作出批示：“淮安市利用外资的质、量两个方面都有了新的突破。明年望再接再厉，再创佳绩。”
公开报道显示，如此亮眼的成绩单背后，是淮安市政府在招商引资目标考核上的“高标准、严要求”。在2010年年初淮安召开的全市开放型经济工作会议上，淮安市提出新一年的全市招商引资目标——“全市利用外资超10亿美元，各县（区）实际利用外资超1亿美元”。相比之下，2009年该市实际利用外资仅5.47亿美元，实际利用外资最少的一个县（区）仅5000万美元。
为完成几近翻番的招商引资目标，各区县只得把目标层层分解，将压力向下传导。
根据相关案件的卷宗材料粗略统计，2012年，淮安市仅淮阴区内的其中5个乡镇，就被下达了超过5200万美元的引资任务，各乡镇金额从400万美元到3000万美元不等，包括徐溜镇、王营镇、凌桥乡等。淮阴区甚至还提出了“上半年完成有奖励，下半年完成不奖不罚，年底完不成一票否决”等要求。
为促进地方经济发展，招商引资不失为一种见效快的捷径。可是，投资客商看重的诸如该地的产业配套、基础设施等软硬条件，绝非一时之功。为了尽快、按时完成任务，基层政府几乎“削尖了脑袋”，甚至“剑走偏锋”，另寻他计。
多个乡镇领导在案发后接受警方调查询问时提到，“2012年市委市政府给各县区下达引进外资任务，我们乡政府是600万美元（注：各乡镇数字有所不同）外资招商引资任务，我们乡政府一时也没有完成，上面又追的紧，要求到5月底全部完成。迫于这样的压力下，乡里多次开会研究如何完成这个任务，最后研究决定，学习兄弟县区‘通过中介人找外资’。”
据淮安市淮阴区法院于2015年12月做出的一审判决，淮安市有31家基层政府参与“借用外资”一事，涉及金额高达近30亿元，基本囊括了该市的主要区县和乡镇、街道。
王营镇关于外资引进的会议纪要。
花钱“买外资”积弊已久
事实上，淮安市各级基层政府“买外资”的问题积弊已久，并非无人发觉。
早在2013年，九三学社中央经济委员会副主任龚震曾对淮安市引进外资进行过调研。据南方都市报报道，龚震调研的初衷是当地有良知的官员向他透露“花钱买外资现象严重”。这些地方官员还认为，花钱买外资不可持续，浪费地方财政。
龚震的调研显示，淮安市的相关招商数据确实“掺水”。据当地政府网站报道，2012年该市各县（区）注册外资实际到账均超过2亿美元。但龚震实地调查的某县的真实情况却是，2012年县里下达给每个乡镇2000万美元的外资到账任务，一些乡镇当年一个外资项目也没引进，全县总计完成不到3000万美元，完成率不足15%，其余都是花钱买来的。
龚震在接受《第一财经日报》采访时表示，淮安市这股利用外资的“浮夸潮”兴盛于2010年。当年，几近翻番的增长任务激发了重压之下基层官员的“创造力”。保守估计，当年至少5亿美元的到账外资是买来的。为买外资，该市一年的花销至少是8500万元。
据《第一财经日报》2013年8月报道，在2012年的严峻形势下，淮安市虽然丢掉了实际利用外资增幅“江苏全省第一”的桂冠，但30.9%的增幅仍然不低。按照当地一些长期负责引资工作的基层党政领导的分析，保守估计，全市全年至少近半的外资需要靠“买”才能“实际利用”，那么2012年该市可能花费了至少1.8亿元的资金才买来“总量区域第一”的佳绩。“买外资”令一些乡镇背上了沉重的债务包袱。据报道，2012年该市乡镇一级普遍是1000万-2000万美元的到账外资任务，2013年仍被要求有5%左右的增幅。而该市一些山区乡镇一年的可用财力还不到300万元，仅“买外资”一项就够呛。
招商引资的三种造假手段
淮安一些基层政府是如何花钱“买外资”的？
据庭审时展现出的情况，其中一种较为典型的是政府动员当地的外资企业增加注册资金，增资金额即是任务要求。例如一家注册资金为400万美元的公司，政府要求增加到1000万美元，多出来的600万美元，由政府来操办。因此，每次到了政府考核招商引资任务的时间节点，就会有官员去“动员”已落户本地的外资企业增资。
比如，2012年淮阴区的刘老庄乡被摊派下的任务为400万美元。“由于任务比较急，我们就找了乡里的一家成立于2010年11月的实体企业来帮忙。”刘老庄乡乡长张建国在接受警方讯问时说。这家名为“江苏青天建设工程有限公司”（下简称青天公司）的企业系由港方陈大辉出资组建的港资企业，法人代表是浙江人杨金龙。
据杨金龙在接受警方讯问时称，青天公司成立后，分别进行了3次增资，前两次是公司自己增资，最后一次400万美元增资是帮助刘老庄乡政府完成招商引资任务的。而这400万美元的相关结汇手续，都是由刘老庄负责引资的孙书记办理的，“我是把公司的美元账户、人民币账户和公司的财务章、私章都给了他，他需要公司公章的时候我也会送过去给他。”杨金龙说，“由于刘老庄还欠我们很多工程款，所以找我们公司帮忙，我们也没拒绝。”
若是当地没有可用的外资企业，又该如何呢？
那就是找来中介“联系外资”。据庭审显示出的信息，一些地方基层政府借用港澳特区商人的身份，注册纯粹的空壳公司，从中介那里借来“外资”，注资完毕1-3天左右后，再把资金转回去。
据警方的讯问笔录显示，上述所有涉案的外资公司的设立审批、工商登记等公司注册手续及后续增资，均由当地政府指派相关部门和人员一手操办，相关的工商注册费、证照材料费、验资报告费等均由当地政府承担。而注册外资公司所用的港澳商人的基本资料（身份证等证件），有的是政府自己找人联系的，也有的是中介提供。政府办完注册手续后，再和中介一起来办最后的验资、结汇等手续。
只要从会计师事务所拿到验资报告交给政府，即可算完成“招商引资”任务。
这一过程中，所注册的虚拟企业的法人代表，不少是政府工作人员。而这些公司大多没有办公地点，没有员工，没有实际运营。
在完成“招商引资”任务后，政府再以支付工程款、设备款等名义结汇成人民币相继转走，中介以收取手续费的名义从中获利。按照约定，中介按每100万美元收取12.5%-18%不等比例的人民币作为手续费，即每组织100万美元的“招商引资投资”，中介（中间人）即可获得人民币12.5万-18万元的“奖励”。
澎湃新闻记者注意到，还有一种情况是当地政府靠工业土地出让来搭配“外资”任务，即作为租用土地的附加条件。淮安市一公司老板在警方的讯问笔录中提到，2012年初他看好工业园区内的一块地，想要作为厂房。当时园区负责人同意他买下这块地，但签协议是有个附加条件，“要求我介绍一个200万美元以上的外资企业”。
帮政府联系外资的中介被公诉
通过帮助基层政府实现“招商引资”的中介人员，在案发后因涉嫌非法经营罪被起诉。
以淮安市淮阴区法院审理的一起“非法经营案”为例，黄兰英等7人被指非法经营外汇金额达人民币29.7724亿元。
检察院在起诉书中公开了上述“掮客”们的操作手法：黄兰英组织境外美元，通过王永东、蔡宝龙、庄立新、王正荣、赵泽渠、吴金海的联系，将境外美元以招商引资投资款的名义，汇入政府指定的企业账户；注册验资完成后，黄兰英等人在政府或相关企业的协助下，立即以支付虚假的工程款、设备款等名义申请银行结汇成人民币，款项再转入黄兰英等人指定的账户。
为了逃避银行对外汇资金的监管，黄兰英从亲戚朋友处借用几十张身份证办理银行卡、专门用于接收、过渡、转移资金。
这些中介“掮客”在帮助政府“招商引资”时，也料到了他们可能存在的风险。于是，在与政府“合作”之前，他们都会索要一份盖有政府公章的《承诺书》作为自己的“护身符”。而一些基层政府为了实现“招商引资”的目标，往往也会乐签订这类《承诺书》，承诺“如发生意外，产生的相关经济和法律责任均由政府承担”、与某某（中介）无关。
这种《承诺书》格式基本一致，通常是一个事项，签一个承诺书。以被告人赵泽渠获得的一份盖有政府公章的承诺书为例：
“金胜饰品有限公司系……政府招商引资企业，我单位现委托赵泽渠，于2012年4月30日前汇600万美元，到金胜饰品有限指定资本金账户，账号： 59700××××××××××××。资金到账当天，由我单位提供相关结汇资料，并按时汇率结汇，我单位承诺到账3日内，把结汇所得人民币汇到赵泽渠指定账户。我单位按每100万美元奖励13万元人民币。我单位承诺如发生意外，产生的相关经济和法律责任均由我单位承担与赵某无关。外汇结汇并汇出后，承诺书原件退还我单位。”
不过，相关证人的询问笔录显示，政府负责招商引资工作的相关负责人，大都否认曾签署此类协议。
“我们认为，本案证人系政府负责招商引资工作的分管人员和负责人，也是犯罪的主体，与本案有利害关系，不排除证人趋利避害、推卸责任的可能”。本案一审时的被告人赵泽渠的辩护人、上海都邦律师事务所陆凤阳律师告诉澎湃新闻。
他认为，赵泽渠等人是受政府所托，帮地方政府完成招商引资任务。陆凤阳说，上述招商引资中的作假行为，主要行为是由政府人员完成，赵泽渠等中介人员仅起到了帮助、辅助的作用，但政府相关人员被没有被追究刑事责任。
2013年5月22日，淮安市公安局经侦支队对黄兰英等人立案侦查。因涉嫌非法经营罪，2013年11月到12月，黄兰英、王永东、赵泽渠等7人相继被淮安市公安局刑事拘留。
2015年12月21日，本案一审判决。黄兰英等7人“犯非法经营罪”，分别被判处有期徒刑一年六个月至三年不等，且全部被执行缓刑，同时被处罚金60万元至900万元不等，追缴违法所得。
上述7名被告人中，已有5人提起上诉。本案的二审，淮安市中级法院将于近期开庭审理。
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