屡遭民众口诛笔伐的暂住证将彻底退出历史舞台，取而代之的是居住证。
居住证制度起源于地方政府自发试点，将在公安部等部门的推动下向全国推行。财新《新世纪》记者获悉，公安部已形成一份居住证制度实施方案。据此，居住证将用来登记流动人口在城市居住、就业等信息，并捆绑更多的社会福利功能。今年3月15日，武汉政府在全市推行居住证制度。武汉市公安局户政处负责人介绍，持证者可按规定参加社会保险、在居住地安排子女就读、接受居住地传染病防治和儿童免疫保健服务，符合政府规定条件的，还可以办理常住户口。
武汉试点与公安部方案的方向相似。据参与方案研讨的有关官员介绍，居住证制度可作为户籍制度改革的过渡性手段，它旨在建立流动人口信息有效登记的机制，可真实记录非户籍人口在常住地的居住年限、就业情况，便于治安管理；同时在户籍限制尚难放开的阶段，逐步给予一定的常住人口福利待遇；而随着户籍改革进一步实行，各地政府也会根据承受能力设定当地的落户门槛条件，一旦居住证持有者达到门槛标准，即可申请落户登记为户籍人口。
与此相关的，是今年初国务院确定户籍制度“分类改革”的指导思想。今年2月底，国务院办公厅下发一份名为《积极稳妥推进户籍制度改革的通知》，要求不同规模城市根据经济发展水平、现有资源承载能力，设定允许落户的不同年限，中等城市和小城市小城镇作为落户的重点要尽量放开限制，北京、上海等暂不具备落户条件的大城市，也要尽可能提供基本公共服务。
据悉，上述居住证方案目前正在向相关部门征求意见，之后将上报国务院。国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员袁崇法认为，居住证作为一种户籍改革的过渡性手段，可以依据地方政府财力决定推进进度，短时间内是可行的；但必须明确居住证不断获得更多户籍人口待遇的时间表。
取代暂住证
在公安大学学者王太元看来，户籍制度最基本的功能其实就是人口信息的登记管理。但是随着中国逐步放开人口流动的管制，“户口”对常住人口的登记信息已经日益弱化。对于主管治安的公安部门而言，亟需建立有效的补充性登记制度。居住证制度首先便要承担这样一个功能。
按照目前初定的方案设想，一定年龄的非本地户籍人口，均需到居住地公安部门办理居住证。居住证包括临时居住证和居住证两种，具有“人口登记、就业、社保”等基本信息及相应的十数项市民待遇，目前初定有子女就地入学、参加居住地社保计划等内容。而持有居住证一定年限、符合城市政府规定的入户标准，应允许落户。一旦持证人搬迁，可直接在现有的居住证卡体上擦写现住址和变更时间，随时更新人口状态，便于管理。
在参与上述方案研讨的一位官员看来，这种居住证的管理模式可以鼓励非户籍人口主动登记，且更可以作为非户籍人口是否符合城市落户标准的相关判断信息的登记载体。按照国际惯例，在一个地方实际经常居住在半年以上的人口统计为常住人口。中国规定，公民应该在经常居住的地方登记为常住人口，一个公民只能在一个地方登记为常住人口。但中国的现状是，许多在某地常住超过半年的人口往往并不具备当地户籍，反而被视为流动人口。由于对“流动人口”缺乏登记管理手段，公安部门始终认为这给治安管理造成很大不便。武汉市公安局户政处负责人告诉财新《新世纪》记者，由于流动人口在城市没有享受到市民化待遇，在城市没有归属感，对城市的破坏力加强，经调查近年很多案件都是外地人所为。
为应对流动人口增加的态势，暂住证一度应运而生。公安部于1985年出台暂住证政策，要求流入城市暂住时间拟超过三个月的16周岁以上人口必须申领。1992年国务院出台文件将城市收容对象扩大到“无合法证件、无固定住所、无稳定收入”的“三无”人员后，暂住证更成为非户籍人口在城市生活必备的“通行证”。
暂住证发挥了人口管理的功能，但“乱收费”“野蛮执法”等弊端也日益暴露。2003年大学生孙志刚因没带暂住证被强行收容致死，一时激起强烈民愤。由此城市收容遣送制度终结，暂住证失去了强制执行的依托，其对人口登记管理功能减弱。暂住证制度的歧视意味，也使流动人口不愿意接受登记，部分城市因而取消暂住证。
但暂住证一旦废除，流动人口登记的功能也失去了载体。与此有关，第一个宣布取消暂住证的沈阳在2005年底重又恢复使用暂住证，戏剧性的结局被舆论批评为户籍制度改革的倒退。
两难之下，居住证制度走向前台。居住证最早出现在1999年，为了留住人才，北京首先提出“人才居住证”概念，俗称“绿卡”，持有者不再办理暂住证。
居住证持有者在购房、子女入托、入中小学等方面享受本市市民待遇，工作满三年者，可由用人单位推荐经人事部门审核后，办理调京手续。上海、深圳、广州等大城市纷纷效仿。
公安部门转而考虑以居住证代替暂住证，用“居住”淡化“暂住”对非户籍人口的歧视色彩。方案的研讨因此提上日程，几经修改后成形。目前方案确定，居住证发放面对所有流入城市的外地人口，不再囿于“人才”概念。与此同时，地方试点也渐踊跃，浙江慈溪、山西太原、深圳、东莞相继宣布用居住证代替暂住证，居住证受到城市政府的追捧成为一种趋势。
公安部有关官员对财新《新世纪》记者表示，目前的方案即是吸收各地试点经验作出的原则性规定，一旦获批，不会再专门试点，将直接推向全国。
双轨制困扰
按照现有方案设想，居住证推广后，城市里将出现按户籍人口登记和按居住证登记两套人口管理模式。
各地的人才居住证，最初由人事部门牵头审批，审批通过者在公安系统予以登记。若有信息变更，衔接上会出现一些管理问题。公安部拟推动的居住证制度则与此不同，目前的计划是面向所有流动人口，按居住地进行登记。目前在一些地方试点如武汉就规定，只要年满16周岁的非本地户籍人员，因务工、经商、就学等拟在本市居住30日以上的，均应办理居住证，办理者只需携本人身份证和相关住址证明材料即可到住所所在地办理。
武汉市公安局户政处负责人透露，通过按居住地登记流动人口，可以掌握整个小区内人口的居住、职业状况，“这栋楼里住了几个修鞋的都可以知道”。而且他还表示，武汉市正在谋划大的人口管理框架，将人口的流动、居住信息集纳起来，即便人口流出武汉，仍可以通过该系统跟踪人口动态。
而户籍登记，根据《户口登记条例》规定，公民应当在经常居住地登记为常住人口。但在现实中，却有越来越多的户籍人口并非在所登记的常住地居住，出现了越来越多的“人户分离”现象。仅北京市在2010年第六次人口普查时统计，有近四成受访者处于“人户分离”状态，尤其在东西城区更为明显，有户无人的情况多于有人无户。
户籍人口登记的准确性越来越低。天津市红桥区基层治安管理人员小郑告诉财新《新世纪》记者，人户分离现象对治安管理造成了很多困扰。他举例分析，公安部门本来可以通过登记信息调查犯罪嫌疑人，勘察他的住所，但要是户口和居住地不同，这个办法就行不通。
两套登记制度和信息系统并存同样增加了管理的复杂性。北京理工大学教授胡星斗认为，不同的登记制度，使同一城市生活的居民因身份不同，享受待遇不一样，二者不衔接，既造成了管理上的困难，也增加了人口的歧视。他认为，政府应该尽快建立统一的数据录入系统，而居住证制度仅作为打破户籍二元管理的一种过渡性措施。
并轨仍无期
因户籍与诸多社会福利挂钩，学界的主流观点一直认为，户籍制度改革的最终目标是要剥离附着在户籍上面的各种附加功能，回到登记人口信息的基本管理功能；推进户籍改革，应该让公共服务与户口脱钩，居住证作为新形势下的人口管理手段，能否最终取代户籍，实现人口登记功能的并轨？
在王太元看来，只有实现各地的基本公共服务均等化，户籍与福利的脱钩才能真正实现，而这一目标与现实的距离还很遥远。而只有人口登记与福利待遇能够真正脱钩，户籍和居住证制度才有条件实行并轨。
知情人士告诉财新《新世纪》记者，现有居住证方案将原则规定，持居住证一定年限，符合城市的要求，应允许落户城镇，但流动人口在城市能享受多少市民待遇，在什么程度上允许落户，将根据城市的实际情况确定；财政支持方面，中央会给予一定投入，但地方政府仍承担“大头”。由于各地财政实力参差不齐，“准入制”的门槛也必然各有差异，具体如何落实也难有统一的时间表。
对此，胡星斗表示，政府必须设定明确的时间表，尽快实现一元的人口管理。袁崇法则强调，流动人口在城市的政治待遇需要进一步明确，否则极易出现流入地和流出地两不管，这部分群体在政治上彻底边缘化。
袁崇法强调，城市政府必须将居住证在不同年限获得的福利待遇予以明确，给持有者确切的预期。他在广东顺德调研发现，由于受民工荒困扰，为了留住更多的外来人口，当地对居住证持有者提供的服务已经进一步增加，并跨区承认居住证有效性。
但他认为现有的户籍制度改革，中央缺少投入，而地方政府的财力和承载能力是居住证与户口对接的现实障碍。他表示，现有的政策完全是地方政府“有多大力，办多大事”，给予“外来人口”市民化待遇，更像是地方政府发善心做的一种“好事”，而没有成为政府应尽的职责。
以北京为例。北京自1999年实施“人才居住证”，承诺持有者三年后可通过单位推荐、审核获落户资格。2003年北京正式提出“人才绿卡计划”，将申请条件大为放宽后，持有人数从1999年仅有278人猛增到2004年的1.3万余人，时至今日，除最初小部分人群获得落户外，大量绿卡持有者则面临尴尬境地，政府三年之约并未按规定兑现。
胡星斗指出，基本户籍制度是中央职权，户籍改革需要中央统筹推进。他分析，要给与外来流动人口市民化待遇，在就业、住房保障、教育投入等方面都面临大量投入，为此，中央政府应该给外来人口多、率先推动改革的城市，在财力上给予不少于所需费用一半的投入表示支持。
袁崇法则建议，用于外来流动人口就业、社保、住房等投入，应纳入地方政府财政预算；中央政府在决算时要少收取地方上缴的收入。
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